“Je trekt altijd aan het kortste eind.”

Waar de systeemwereld op de leef- en belevingswereld van burgers botst.

Joop Roebroek

Bestuurders en beleidsmakers spreken vol ambitie over ‘eigen regie’, ‘eigen verantwoordelijkheid’, ‘vertrouwen op eigen kracht’, ‘de participatiesamenleving’, ‘niet langer top-down, maar werken in een netwerksamenleving’, de ‘andere overheid’, ‘wij zijn al een eind op weg in de transformatie’. De lijst met wervende beelden is nog langer, maar wiens werkelijkheid is dat?

De Rekenkamercommissie van Apeldoorn heeft in januari haar onderzoek naar de uitvoering van de Participatiewet. “Je trekt altijd aan het kortste eind”. In gesprek met burgers over de uitvoering van de Participatiewet in Apeldoorn gepubliceerd. In dat onderzoek is gekozen voor een antropologische aanpak. Dat houdt in dat er dertig diepgaande gesprekken zijn gevoerd met burgers die in de afgelopen jaren een re-integratietraject hebben gevolgd in het kader van de Participatiewet. Gesprekken, geen interviews met gestructureerde of semigestructureerde vragenlijsten. Dat houdt in dat wij als onderzoekers aan het begin van het gesprek slechts constateren dat onze gesprekspartner een traject doorloopt of heeft doorlopen, gevolgd door de vraag: “Vertel daar eens iets over.”

Die verhalen staan dan ook centraal in ons onderzoek. Allereerst thematisch aan de hand van zinsneden zoals die door onze gesprekpartners zelf zijn aan gedragen. En daarnaast aan het einde van ons onderzoek, waar zeven volledige gesprekken zijn opgenomen. Vooral omdat het iconische verhalen zijn, maar ook om getuigenis af te leggen van de wijze – de antropologie – waarop onderzoek is gedaan.

Het zou te ver voeren een onderzoek van 150 pagina’s hier samen te vatten. Wij kiezen derhalve voor het kort schets van onze bevindingen rond het thema ‘macht en disciplinering’, een van de vele thema’s uit ons onderzoek.

Macht en disciplinering

De mensen die wij gesproken hebben, benoemen allemaal, uit zichzelf, ‘maatregelen en boetes’ als een centraal aspect van de uitvoeringspraktijk. In vrijwel elk verhaal wordt dit aangesproken. Dat roept de vraag op hoe deze ‘maatregelen en boetes’ zich verhouden tot de wens van de meeste mensen om te werken, betaald, dan wel via vrijwilligerswerk of mantelzorg. Op welke rationaliteit is het zo centraal stellen van maatregelen en boetes gebaseerd? Fraude? Die gevallen van ‘fraude’ die in onze gesprekken naar boven komen, hebben feitelijk niets met ‘fraude’ te maken. Dat gaat eerder om vergeetachtigheid, te ingewikkelde formulieren en procedures of fouten van de zijde van de gemeente zelf. Uit de gesprekken blijkt dat de ‘maatregelen en boetes’ ook andere doelen dienen. Zaken als ‘verplicht bijwonen van bijeenkomsten’, ‘op tijd komen’ of zelfs ‘vormen van ondersteuning vanuit de directe leefwereld van burgers te ‘bestraffen’. Deze praktijk staat in schrille tegenstelling tot de ambitie de eigen regie en eigen verantwoordelijkheid van burgers te stimuleren. Hier lijkt eerder sprake van conditionering. Mensen moeten zich op een bepaalde manier gedragen. Van hen wordt verwacht dat zij altijd op afspraken kunnen komen. ‘Zij hebben immers toch niets te doen’. Zij moeten meewerken aan re-integratieactiviteiten voor hun eigen bestwil. Zij hoeven derhalve ook niet mee te denken wat het beste bij hen past of wat zij het meest nodig hebben. Dat wordt voor hen gedaan.

Uit de verhalen wordt meer dan eens duidelijk dat de ‘maatregelen en boetes’ ook worden gebruikt om kritiek op of verzet tegen in de ogen van de burgers weinig zinvolle bezigheden of vereisten van de zijde van de gemeente het hoofd te bieden. Dat geheel van beelden raakt aan de ‘disciplineringkant’ van de Participatiewet. De sterke nadruk, in gesprekken, in brochures, in brieven, altijd en overal vertroebelt de relatie tussen de gemeente en de burgers in hoge mate, en vermindert daarmee feitelijk de effectiviteit van de het beleid gericht op re-integratie. En dat centraal stellen van de maatregelen en boetes werkt ook door op de percepties van burgers die meer specifiek ingaan op de relatie van mens tot mens in het contact met de gemeente. Dat is een meer subjectieve beleving, maar zeker heel belangrijk voor de burgers waar het om gaat. Dat betreft voor alles de beleving dat zij druk ervaren in het contact, dat zij zich ook onder druk gezet voelen. Sommigen benoemen dat met het begrip ‘machtsverhouding’, of zelfs ‘machtsmisbruik’, met als einduitkomst dat ‘je aan het kortste eind trekt’. Dat leidt er vooral toe dat burgers hun strategieën richting de gemeente zodanig afstemmen dat een deel van hun dagelijkse leven, van wensen, van hun ambities, hun kwaliteiten en talenten niet langer zichtbaar is. Dat zij de gesprekken en communicatie met de gemeente niet vanuit vertrouwen, maar vanuit wantrouwen inrichten. En daarnaast zijn er mensen die nu eens een tijdje (vaak via een uitzendbureau) een baan hebben, dan weer een tijdje zijn aangewezen op de bijstand. Deze mensen storen zich in het bijzonder aan ‘het gedrag van de gemeente rond maatregelen en boetes’. Dat is ook wat wij in onze gesprekken ervaren hebben. Zij voelen zich stevig tekortgedaan, wanneer zij vanuit wantrouwen worden aangesproken of worden behandeld.

En het meest wrange is vast te stellen dat het ‘systeem van maatregelen en boetes’ werkt. Althans ‘werkt’ in die zin dat burgers zonder een concrete toets, of zonder daadwerkelijke ervaring zich onderworpen voelen aan permanente controle, voortdurende surveillance op al hun leefdomeinen. Uiterst effectief vanuit het oogpunt van controle. Handhaving zonder daadwerkelijke uitoefening van die handhaving als zodanig. Maar de keerzijde is ook duidelijk. Burgers verafschuwen dat aspect van de Participatiewet, of zij nu hoog of laagopgeleid zijn, oud of jong. En dat werkt door in de relatie met de gemeente, met vertegenwoordigers van de gemeente, in het vertrouwen, in de afweging of je alles op tafel legt, en hoe je staat in je balans van geven en nemen, de wederkerigheid. Kortweg, heeft consequenties voor de effectiviteit in termen van het behalen van de centrale doelstellingen van het participatiebeleid.

De systeemwereld handelt vanuit wantrouwen, vanuit macht, controle en disciplinering met de verwachting dat dit een bijdrage levert aan de centrale doelstelling van de Participatiewet, burgers te ondersteunen bij het vinden van een zinvolle en zelfstandigheid plaats in de samenleving. Vanuit het zicht van de leef- en belevingswereld van burgers bezien, vormt die insteek juist de belangrijkste hinderpaal voor het bereiken van die doelstelling. Een paradox, of misschien beter tegenspraak, die in vrijwel alle thema’s die in de gesprekken komen bovendrijven, terug te vinden is. Het wordt tijd dat bestuurders en beleidsmakers deze werkelijkheid onder ogen gaan zien.