Joop Roebroek, voorzitter Rekenkamercommissie Leeuwarden
Recentelijk is een verhoogde belangstelling voor (semi)publieke verantwoording waar te nemen. Deze toegenomen belangstelling maakt deel uit van de discussie over het stelsel van corporate en public governance. Bij public governance gaat het met name om de relaties tussen de uitvoerders van publieke taken en de volksvertegenwoordigers, publieke toezichthouders en organisaties waarop zij toezicht houden, subsidieverstrekkers en subsidieontvangers, hogere en lagere overheidsorganen, belangengroepen en uitvoerende organisaties. Het gaat om effectief bestuur en management binnen de publieke sector. Dat wil zeggen het waarborgen van de samenhang tussen sturen, kaderstellen, beheersen, controleren en toezicht houden op organisaties in de publieke sector, gericht op efficiënte en realisatie van beleidsdoelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen.
Ontwikkeling rol gemeenteraad en rekenkamer
Tien jaar geleden was voor gemeenteraden en rekenkamers de opdracht tot publieke verantwoording nog redelijk overzichtelijk. Voor de gemeenteraad betekende dat zijn controlerende rol zo goed mogelijk vervullen, en rekenkamers legden zich in dat kader vooral toe op ex post evaluatieonderzoek. Onderzoek naar een afgesloten beleidstraject waarop vervolgens een serie standaard normen in termen van rechtsmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid werden losgelaten. Inmiddels is de wereld waarin gemeenteraden en rekenkamers opereren diepgaand veranderd. Kort samengevat betreft dat de volgende ontwikkelingen: het feit dat gemeenten steeds meer taken vanuit het Rijk krijgen toegeschoven, met als belangrijkste bestanddeel de decentralisaties binnen het sociale domein, het gegeven dat meer en meer gemeentelijke taken worden uitgevoerd middels verbonden partijen en last but not least het gegeven dat van de zijde van burgers een toenemende vraag naar transparantie en verantwoording is waar te nemen. Deze ontwikkelingen hebben de rol van de gemeenteraad, en in het kielzog, de taakopvatting van de rekenkamer beïnvloed. Het verantwoordingsproces is complexer geworden. Niet alleen inhoudelijk als gevolg van de nieuwe taken van de gemeente, maar ook in termen van procesvoering. Het was altijd al een proces waarin meerdere actoren hun plaats hadden, het college (met hun ambtelijke ondersteuning), de concerncontroller, de accountant, de rekenkamer en voor alles de raad.
Invloed participatiesamenleving
De verantwoording is vermaatschappelijkt. De toenemende nadruk binnen de vigerende beleidsfilosofie op eigen verantwoordelijkheid, eigen regie en eigen kracht van maatschappelijke organisaties en burgers, alsmede het doen van een sterker beroep op het maatschappelijk middenveld en sociale netwerken van burgers kan niet anders dan ook gevolgen hebben voor de wijze waarop beleid wordt verantwoord. Om te beginnen dient de nadruk op eigen verantwoordelijkheid en eigen regie ook vertaald te worden in een meer prominente plaats voor maatschappelijke organisaties en burgers in de centrale fasen van het beleidsproces. De gemeente kan van hen niet vragen die verantwoordelijkheid en regierol te vervullen zonder hen een prominente plaats te geven bij het formuleren van de probleemstelling voor beleid, de keuze van interventie en uiteindelijk de beoordeling van de uitkomsten van beleid. Dat betekent dat ook nieuwe normen voor beoordeling van beleid aangereikt dienen te worden. Naast de bekende kaders als rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid ook adequaatheid – de mate waarin de doelrealisatie van beleid ook de (ook door maatschappelijke organisaties en burgers) gewenste maatschappelijke effecten hebben – en responsiviteit – de mate waarin beleid tegemoetkomt aan de opvattingen en wensen van maatschappelijke organisaties en burgers. Dat vraagt ook om nieuwe onderzoeksstrategieën en onderzoeksmethoden.
Ander type onderzoek
Het gaat niet langer alleen maar om statistieken, opsomming van activiteiten en prestaties, maar steeds meer om maatschappelijke effecten, gemeten aan de meningen van maatschappelijke organisaties en burgers. De uitvoering van de Participatiewet kan niet langer louter worden beoordeeld op basis van managementrapportages vanuit de uitvoerende dienst, of op basis van de hoeveelheid trajecten die zijn ingezet en globale uitstroomcijfers.
Daar is echt veel meer voor nodig.
Om te beginnen diepgaander onderzoek naar de wijze waarop burgers naar het beleid, de uitvoering en uitkomsten van beleid kijken en beoordelen. Tussen de beoordeling van ‘de gemeente’ en die van de burgers die in het kader van de Participatiewet trajecten volgen, blijken werelden van verschil te bestaan. Het recente onderzoek van Apeldoorns Rekenkamercommissie, Je trekt altijd aan het kortste eind. In gesprek met burgers over de uitvoering van de Participatiewet in Apeldoorn, maakt duidelijk dat in dat opzicht een duidelijke kloof bestaat tussen de systeemwereld van de gemeente en de leef- en belevingswereld van burgers. En zolang die kloof, in termen van probleemformulering, perceptie van uitvoering en beoordeling van de (maatschappelijke) effecten bestaat, is er sprake van een ‘verantwoordingsmanco’.
Verantwoordingsillusie
Dat manco wordt nog eens vergroot door het gegeven dat overheden zelf, gemeenten niet uitgezonderd, die verantwoording ook nauwelijks voldoende vorm en inhoud kunnen geven. Lees er de gemeentelijke jaarverslagen maar op na. In de belangrijke domeinen, waarvan het sociale domein in termen van activiteiten, hoeveelheid publiek geld, aantal burgers dat betroffen is en de impact van de maatschappelijke effecten de kroon spant, is de verantwoording zonder meer absoluut onvoldoende. Daar zijn vele illustraties van te geven. Neem als voorbeeld de vraag hoe je de resultaten van re-integratietrajecten vaststelt. Vrijwel zonder uitzondering doen gemeente dat op basis van uitstroomcijfers uit de bijstand. Een nietszeggend cijfer. Om te beginnen blijkt maar 35 tot 40 procent van de burgers die uitstromen werk te vinden. De anderen bereiken de AOW-leeftijd, verhuizen, gaan samenwonen, stopt de uitkering omdat de partner werk vindt, overlijden of worden in hechtenis genomen. Daarnaast laat wetenschappelijk onderzoek zien dat de effectiviteit van trajecten zich ergens tussen de 5 en 10 procent beweegt. Dat betekent uiteindelijk onder de streep dat van de getoonde uitstroomcijfers maar zo’n 3,5 tot 4 procent kunnen worden toegerekend aan de re-integratie-inspanningen van de gemeente. In termen van (publieke) verantwoording is dat een enorm verschil. Dit voorbeeld kan voor vele andere domeinen worden gerepliceerd. Jaarverslagen geven uitdrukking aan een soort ‘verantwoordingsillusie’. Veel tekst en cijfers, maar nauwelijks steekhoudende verantwoordingsinformatie. Feitelijk loopt de gemeenteraad op het moment dat deze het jaarverslag bespreekt al ver achter de feiten aan.
Hefboom betere verantwoording en controle
Het ontbreken van heldere definities en indicatoren voor beleidsresultaten, het niet verwaarlozen van de inbreng vanuit het maatschappelijk middenveld en burgers, alsmede het grotendeels ontbreken van een sluitende beleidstheorie verwijzen naar het belang van een scherpe kaderstelling. Daar ligt de hefboom voor een betere publieke verantwoording. Hoe paradoxaal dat ook klinkt, maar publieke verantwoording is vooral een zaak van kaderstelling, en minder van controle. En dat vraagt van gemeenteraad en rekenkamer samen een herbeoordeling van de wijze waarop zij gemeentelijk beleid onderzoeken en beoordelen. Het oude beeld van ‘controle achteraf’ van de zijde van de gemeenteraad en ‘ex post’ onderzoek van de zijde van de rekenkamer als centrale opdracht zijn aan een nadere overdenking toe. De uitdaging is tweeledig. Om te beginnen meer naar voren in de beleidscyclus, meer ‘ex ante’ onderzoek op basis waarvan de gemeenteraad bij kaderstelling scherpere beleidsdoelen met bijbehorende indicatoren en beleidstheorie kan eisen. En als tweede, voort bordurende om de roep om een ‘andere overheid’ kaderstelling en verantwoording ook sterker te vermaatschappelijken door maatschappelijke organisatie en burgers een meer uitgesproken rol te geven bij het vaststellen van beleidsdoelen, het bepalen van de aard van interventies en het uiteindelijke beoordelen van de resultaten van beleid.